黄冈市人民政府办公室关于印发《黄冈市区利用国家开发银行政策性贷款风险控制管理暂行办法》的通知

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关于收容审查、行政程序及法治原则的思考

马怀德
一、案情

1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘区发售社会福利彩票，北京市民李群、李扬、陈利等六人得知后，携带共同筹集的20万元现金来到岳塘区购买彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后购得奖品为桑塔纳轿车的中奖彩票四张，奖品为奥拓轿车的彩票两张。李群等人决定将中奖彩票通过湘潭市的朋友唐俊杰代为领取并在当地低价转让。陈利未取得其他五人同意，以个人名义将其中一张奖品为奥拓轿车的彩票赠送给唐，以表酬谢。

5月31日中午，在彩票民售现场，有人举报工作人员出售废票，岳塘分局民警通过举报人找到出售废票的工作人员董明利，董称这些废票是5月30日有三个外地青年人存放在她处的。经董相认，岳塘分局先后抓获了李群等六人，并在未出示刑事侦查手续的情况下，扣押了他们转让轿车所得及购买彩票的余款共计52.54万多元人民币，但未向李群等人出具扣押清单。同时，该发局还扣押了唐俊杰所持的奥拓轿车中奖彩票。

同年6月1日，岳塘分局将李群等六人作为特大诈骗案件嫌疑人立案侦查，6月2日岳塘分局宣布对李群等实施收容审查。李群等人在收审通知书签了字，但收审通知并未送达给李群等人。同年7月25日，岳塘分局对李群等取保候审，随即解除了收审。但以所扣现金为可疑财物、中奖彩票为唐俊杰所有为由，拒不发还其六人共有现金及彩票。

李群等不服岳塘分局对其采取的收容审查、扣押财物的强制措施。于１９９６年１０月２２日向北京市海淀区人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告作出的收容审查决定，判令被告返还财物、赔偿损失，赔礼道歉。
海淀区法院受理后，依法组成合议庭，于1997年12月24日进行了公开审理。

海淀区法院经审查后认为，原告李群等人携巨款异地购买彩票，并以低价转让中奖彩票的行为，目前并无法律明文规定禁止，也不能证实1996年5月31日出现的废票系李群等人所为。被告对原告李群进行收审，证据不足，适用法律有误。被告认定李群等人的财物可疑，缺少事实和法律依据，且实施扣押时违反了法定程序，此扣押行为违法。唐俊杰所持的奥拓汽车中奖彩票系李群等六人共同购买，陈利一人表示赠送给唐，此赠予行为无效，彩票仍系李群等六人所有。

据此，海淀区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的有关条款，撤销了被告向原告发出的收容审通知书，判令被告岳塘分局返还李群等人的所有财物，赔偿因违法收容审查给原告造成的经济损失1141.56元，并向原告赔礼道歉。
被告岳塘分局不服此一审判决，于1997年7月15日向北京市第一中级人民法院提出上诉。

二审法院经审理于1997年11月9日作出（1997）一中行终字第110号行政判决书，二审法院认为，国务院《关于强制劳动和收容审查统一于劳动教养的通知》明确规定了公安机关采取收容审查强制措施的对象必须是具有轻微违法犯罪行为，且系身份不明或有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人。岳塘分局认为李群等人寄放废彩票，构成轻微违法犯罪行为，具备被收容审查的条件证据不足，因此该局作出对李群等人进行收容审查的决定，缺乏事实及法律依据，故依法应予撤销。岳塘分局应赔偿因违法收容审查给李群等人造成的经济损失，向李群等人赔礼道歉。岳塘分局上诉提出其收容审查李群等人合法有据，李群等人对该起诉已超过法定时效等理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。原审判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。但原审诉讼费收取有误，本院予应调整。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第62第1项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担（自本判决送达之次日起7日内交纳）；二审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
二、案例分析研究
我认为双方当事人争议的焦点集中于以下几个方面：
（一）被告的收审措施是否合法

判断某项行政行为是否合法首先要看它是否有充足的事实根据和法律依据。被告认为原告有"出售废票和扰乱公共秩序的轻微违法犯罪行为"，"连续摸中大奖有诈骗泄密嫌疑"。所以要采取收审措施。这些说法显然值得商榷。

1.被告提供的证据无法证明原告有轻微违法犯罪行为，因而丧失了收容审查措施的事实根据。被告当时唯一的根据就是已知李群等人三天之内连续摸中六项大奖。作为行政执法部门，被告应当清楚，每做一项具体行政行为，都应当有充足的事实根据和法律依据。如果仅凭怀疑、猜测和推断办案，就难免出现冤案、错案。本案被告收审李群等六人长达两个月的时间里，也未找到任何确凿的证据证明摸中大奖有何违法之处，这恰好证明了被告的行为从始至终都缺乏事实根据。
2.买彩票中奖是否构成诈骗嫌疑？

被告认为李群等人连续摸中大奖，有泄密和诈骗嫌疑，所以要采取收审和扣押财物措施。那么，究竟买彩票中大奖是否属诈骗行为呢？众所周知，社会福利彩票是国家对社会公开发行的用以募捐的活动，既然是对公众发行的彩票，每个人都有权利购买，更有权中奖后获得奖品。李群等人所得的奖品既非偷来的，更非骗来的，而是花钱买来的，并无任何过错！被告仅凭这一点就怀疑李群等人有诈骗嫌疑，进而采取非法收审措施，显然是没有法律根据的。被告将法律并未禁止的行为视作诈骗显属不当。

从上述两方面看，原告花钱买彩票中奖的行为，既不是轻微违法犯罪行为，更不是诈骗行为，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行为。被告以此为由对原告采取收审措施既无事实依据，也无法律依据，因而是一项违法侵权行为。
（二）原告起诉是否超过诉讼时效

被告支坚持认为原告起诉超过了诉讼时效。判断原告起诉是否超过时效，首先要弄清行政诉讼法及相关司法解释对时效是如何规定的。行政诉讼法第39条规定了三个月的诉讼时效，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第35条明确规定："行政机关关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年"，也就是说，如果被告告知了诉权诉期，那末原告只有三个月的起诉期限，如果被告未告知诉权诉期，起诉的期限就是一年零三个月，本案被告是否告知诉权诉期就成为本案的焦点。从原告起诉时所依据的被告发给原告家属的收容审查通知看，上面没有任何关于诉权诉期的规定。被告争辩说收审决定书上有原告的签字，所以等于被告已将诉权和诉期告知原告。在原告坚持下，被告向法院提供了有原告签字的"收审决定书"，该决定书铅印内容中并无诉权诉期的规定，而在决定书的下端用紫色印油加盖了一行所谓"诉权诉期"的内容，这一行字究竟是收审之前加盖的还是收审后补盖的呢？被告并没有提供充足的证据证明不是事后加盖的，按照行政诉讼法第32条和最高人民法院司法解释第29条的规定，被告未能提供充分的证据证明这一点，所以被告提出的原告超过起诉时效的主张是完全不成立的。退一步讲，即使不考虑这一点，仅从被告送给原告家属的通知内容看，也十分清楚地证明被告作出收审决定时，根本没有告知原告诉权和诉期。
（三）被告扣押财物的行为是行政行为还是刑事侦查行为

被告认为，在办理李群等六人利用摸奖券之机泄密作弊骗取大额奖品的诈骗案中，被告是根据案情变化而逐步采取措施的。开始时，在紧急情况下对李群等人人身和物品进行搜查，扣押了部分财物，后来转入刑事侦查，故先期的扣押物品行为为刑事侦查行为。这一说法没有法律依据。

原告花钱买彩票，并无违法之处，中奖后低价转让彩票，也无不妥，无论是用来买彩票的钱，还是中奖后所得财物，都属于公民合法财产，被告收审原告后，在没有履行任何手续的情况下，随意扣押原告合法财物，显然是滥用职权违反法定程序的行政行为，构成违法行政强制措施。特别是被告羁押原告近60天后才予以释放，拒不退还非法扣押的财物，其违法动机十分明显。所以，被告以刑事侦查为由继续扣押原告合法财产的行为没有任何根据。

综上，原告起诉条件合法充分，被告岳塘分局扣押财产、收容审查的行政行为属于行政诉讼受案范围，法院受理此案是正确的。被告行政行为证据不足，程序违法，适用法律不当，法院撤销被告作出的扣押财产、收容审查行为，判令被告赔偿损失、赔礼道歉的判决也是正确的。
三、几点结论

这起案件可以说是对法治原则的又一次具体诠译，如何正确理解行政法治原则成为每个执法者面临的重要课题。行政法治原则的真正含义是：对行政机关而言，凡是法律未授权的，均不得为之；对于作为相对人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以为之。这并不是一个简单的权力范围与界限问题，而是我们立法、执法，乃至司法活动的价值取向问题。如果我们的执法者固守有罪推定的传统信条，以权力者自居任意解释法条，看不到自己的权力界限，那么我们的法治理想能否真正实现就要打上问号了！我认为就具体案件而言，有以下几点需作进一步说明：
1.公安局乱扣财物、滥用收审措施亟待整治
安徽省池州市人民政府


池州市人民政府令

第１７号

（《池州市城市房屋拆迁纠纷裁决程序规定》

第一条　为规范房屋拆迁裁决程序，保护拆迁当事人的合法权益，维护和监督拆迁裁决机关依法行使职权，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《安徽省城市房屋拆迁管理办法》和《池州市城市房屋拆迁管理办法》等有关法律、法规规定，特制定本规定。

　　第二条　在城市规划区主城区内，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规定。

　　第三条　池州市房屋拆迁管理部门负责市城市房屋拆迁纠纷裁决工作。各县、九华山风景区管委会房屋拆迁主管部门具体负责本区域内房屋拆迁纠纷裁决工作。

　　第四条　裁决房屋拆迁纠纷，要以事实为依据，以法律为准绳，坚持公平、公正、公开、及时的原则。

　　第五条　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，可向房屋拆迁管理部门申请裁决。

　　被拆迁人是房屋拆迁纠纷房屋拆迁管理部门的，由同级人民政府裁决。

　　本规定中的拆迁人、被拆迁人和房屋承租人为裁决当事人。

　　第六条　有下列情形之一的，不属拆迁裁决范围：

　　一　对拆迁许可证合法性提出裁决的；

　　二　申请人或被申请人不是拆迁当事人的；

　　三　人民法院或者仲裁机构已经受理的；

　　四　被拆迁房屋已灭失的，但在拆迁期间因不可抗力致使房屋灭失的除外；

　　五　拆迁当事人达成拆迁补偿安置协议后发生合同纠纷的；

　　六　裁决作出后，当事人就同一纠纷再次申请的；

　　七　房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。

　　第七条　申请裁决应符合下列条件。

　　一　符合本规定第五条规定的条件；

　　二　有明确的被申请人；

　　三　有具体的申请和事实依据。

　　第八条　申请裁决应提交裁决申请书。裁决申请书应当载明申请人和被申请人基本情况，达不成协议的主要原因，申请裁决的请求等主要事项。

　　第九条　拆迁人申请裁决的，应提交下列资料：

　　一　裁决申请书；

　　二　法定代表人身份证明、授权委托书；

　　三　被拆迁房屋权属情况资料；

　　四　对被申请人的补偿安置方案以及安置房的情况材料，属于期房安置的还应提供临时过渡周转房屋的情况材料；

　　五　房屋拆迁估价报告书；

　　六　拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人就补偿安置事宜协商３次以上谈话笔录；被拆迁人或者房屋承租人拒绝协商的，拆迁人应当书面说明情况；

　　七　房屋拆迁管理部门要求提供的其他材料。

　　第十条　被拆迁人申请裁决的，应提交下列材料：

　　一　裁决申请书；

　　二　房屋所有权证包括房屋共有权证　或者合法有效的房屋租赁证；

　　三　申请人的身份证明；

　　四　申请裁决的理由及相关证明材料；

　　五　房屋拆迁管理部门要求提供的其他材料。

　　第十一条　未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决前，应当进行听证。

　　第十二条　房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起５个工作日内向申请人发出裁决受理通知书。申请裁决资料需要当场补正的，应当当场补正。申请裁决资料不齐全，需要补充资料的，应当在５个工作日内一次性书面告知申请人，受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。

　　第十三条　房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：

　　一　向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；

　　二　审核相关资料、程序的合法性；

　　三　组织当事人调解，调解必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，对当事人提出的合理要求应当采纳，不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决；拆迁当事人拒绝调解的，依法作出裁决；

　　四　核实补偿安置标准并公示；

　　五　当事人对估价结果有异议，且未经房地产专家估价委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家估价委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据，鉴定时间不计入裁决时限；

　　六　经调解达成一致意见的，出具裁决终结书；达不成一致意见的，应当作出书面裁决；部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。　

　　第十四条　裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。

　　第十五条　裁决当事人可以委托１至２人代理参加裁决活动。委托他人代理的，必须向房屋拆迁管理部门提交具有法律效力的授权委托书，授权委托书必须载明委托事项和权限。　

　　第十六条　房屋拆迁管理部门需要补充证据的，裁决当事人应当在房屋拆迁管理部门规定的时间内举证；逾期未举证的，房屋拆迁管理部门可以依据现有的证据进行裁决，由此产生的法律后果由当事人自行承担。

　　第十七条　房屋拆迁管理部门通知当事人到场裁决，主要采取书面通知形式，也可采取口头通知形式。采取口头通知形式的，应有证人见证。

　　申请人在规定的时间内无正当理由不到场的，视为撤回裁决申请；被申请人在规定的时间内无正当理由不到场的，房屋拆迁管理部门可作缺席裁决。

　　第十八条　裁决应当自收到申请之日起３０日内作出。房屋拆迁管理部门作出裁决，应当出具裁决书。裁决书应当包括下列内容：

　　一　提请裁决各方当事人的姓名、住址；

　　二　提请裁决的事实；

　　三　裁决的内容；

　　四　裁决依据的法律、法规和规章；

　　五　根据裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式以及过渡期限等；

　　六　当事人对裁决不服时的救济途径；

　　七　房屋拆迁管理部门的名称、作出裁决的时间，并加盖房屋拆迁管理部门的印章；

　　八　裁决规定的搬迁期限不得少于１５天。

　　第十九条　有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门可以中止裁决，并告知当事人：

　　一　一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加裁决的；

　　二　一方当事人丧失民事行为能力，尚未确定法定代理人的；

　　三　发现新的需要查证事实的；

　　四　未提供房屋拆迁估价报告书的；

　　五　出现不可抗力或其它特殊情况的。

　　中止裁决的原因消除后，恢复裁决。中止裁决时间不计入裁决时限。

　　第二十条　有下列情形之一的，终结裁决，并告知当事人：

　　一　当事人签订房屋拆迁补偿安置协议的；

　　二　被拆迁房屋是违法建筑或者超过批准期限的临时建筑的；

　　三　作为自然人的申请人死亡，１５日内没有近亲属或者近亲属未表示参加裁决或放弃参加裁决的；

　　四　其他违反法律、法规、规章行为的。

　　第二十一条　申请人书面撤回申请，房屋拆迁管理部门可以作出撤消受理的决定，并告知裁决当事人。

　　第二十二条　被拆迁房屋产权不明或者发生争议的，拆迁人在提出补偿安置方案，并就被拆迁房屋的有关事项办理证据保全，经房屋拆迁管理部门审核同意后，方能实施拆迁。被拆迁房屋产权明确后，当事人对补偿安置方案有争议的，可以依照本规定向房屋拆迁管理部门申请裁决。

　　第二十三条　裁决书应当通过直接送达、留置送达、委托送达或邮寄送达等方式送达。

　　第二十四条　当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向上一级行政机关申请复议或向人民法院起诉。

　　被拆迁人在裁决规定的期限内未履行搬迁义务，拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁住房安置的、以及期房安置提供了临时过渡周转房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

　　第二十五条　裁决期间发生的拆迁估价、证据保全等费用，由裁决申请人承担。

　　第二十六条　房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。

　　第二十七条　裁决书一经送达，被拆迁人或者房屋承租人应在裁决规定的搬迁期限内搬迁；逾期未搬迁的，房屋拆迁管理部门可以依法申请人民法院强制拆迁。

　　房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁的，必须经集体讨论决定后，方可向同级人民政府提出行政强制拆迁的申请。经批准，由同级人民政府责成有关部门实施强制拆迁。

　　第二十八条　拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。

　　第二十九条　房屋拆迁管理部门申请强制拆迁，应当提交下列资料：

　　一　强制拆迁申请书；

　　二　裁决调解记录和裁决书；

　　三　被拆迁人不同意拆迁的理由；

　　四　被拆迁房屋的证据保全公证书；

　　五　被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；

　　六　被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明。

　　第三十条　依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁的，房屋拆迁管理部门应当提前１５日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。

　　第三十一条　行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处居委会　、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。

　　第三十二条　房屋拆迁管理部门工作人员或者行政强制拆迁执行人员违反本规定的，由所在单位给予警告；造成错案的，按照有关规定追究错案责任；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十三条　拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十四条　在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁申请裁决的，可参照本规定执行。

　　第三十五条　本规定由池州市建设委员会负责解释。

　　第三十六条　本规定自２００４年８月１日起施行。